El nuevo Congreso de la República, elegido con la promesa de la renovación y el cambio en las costumbres políticas del país, cumplió sus primeros cien días de trabajo justo cuando terminaba de aprobar dos de los proyectos más importantes de la agenda legislativa del gobierno de Gustavo Petro: la reforma tributaria y la ley de paz total.
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La celeridad en el trámite de dichas propuestas demostró que las mayorías están con el Ejecutivo, , votando disciplinadamente pero también repitiendo muchas de las prácticas que se le criticaban a los congresos anteriores. El gobierno dejó para 2023 reformas como la de la salud, con el fin de no congestionar la agenda. ¿Cómo están las fuerzas políticas, qué proyectos claves fueron aprobados y cómo se vislumbra el panorama político el próximo año? El Espectador, Fescol y Congreso Visible y la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes se unieron para hacerle seguimiento a la actividad legislativa y presentan sus primeras conclusiones, con el fin de que usted tenga el Congreso a la mano.
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Las mayorías del Gobierno
La coalición de gobierno, compuesta por numerosos partidos dentro del Congreso, supera ampliamente el mínimo requerido para conformar mayorías. Una fracción significativa de la coalición le otorga, en principio, margen de maniobra al presidente Petro para sacar adelante sus iniciativas legislativas y aumentar con ello la gobernabilidad.
Al Pacto Histórico, lista que integra los partidos de izquierda que apoyaron la candidatura de Petro desde el inicio de la campaña, se sumó la coalición Centro Esperanza (Alianza Verde, Dignidad, Alianza Social Independiente, Colombia Renaciente, Colombia Tiene Futuro, En Marcha y Compromiso Ciudadano). Una vez fue elegido, los partidos tradicionales (Liberal, Conservador y la U) se unieron. A pesar de no haber apoyado la agenda programática del candidato, entraron a ella después de negociar cargos burocráticos y ministerios con el Gobierno.
Pese a la consolidación de una mayoría favorable a las iniciativas de Petro, la estabilidad de este grupo de partidos hasta 2026 no está garantizada. Las decisiones que tomen en los debates a proyectos de origen gubernamental estarán permeadas por la coyuntura política, la temperatura de la opinión pública, las temáticas de las iniciativas y la popularidad del Jefe de Estado, entre otros.
El Centro Democrático, la Liga de Gobernantes Anticorrupción y Verde Oxígeno se declararon en la oposición. Cambio Radical, AICO y la coalición Mira-Colombia Justa Libres están en el grupo de independientes.
Las prioridades del Gobierno Petro
En los primeros cien días de la presente legislatura se empezaron a tramitar diez iniciativas del Gobierno Nacional, entre ellas la reforma tributaria, la reforma política y la llamada “paz total”, enmarcada en la prórroga de la Ley 418 de 1997. La tributaria superó los debates en el Congreso y está a la espera de la conciliación entre los textos de Senado y Cámara de Representantes.
La modificación a la Ley de Orden Público, con la que el Gobierno busca crear el marco normativo para la negociación y sometimiento judicial para grupos armados en el país, fue debatida y aprobada en octubre. Esta iniciativa le permite dialogar con grupos armados como el Eln y buscar un sometimiento a la justicia de las disidencias de las Farc y otras organizaciones ilegales.
Y el proyecto de reforma política, presentado como una iniciativa para combatir el clientelismo y otras prácticas de corrupción en las elecciones, superó ya dos de los ocho debates que requiere por ser una reforma a la Constitución.
Otras propuestas impulsadas por el Ejecutivo son el ya aprobado Presupuesto General de la Nación, la creación del Ministerio de la Igualdad (con mensaje de urgencia, pero sin ponencia para primer debate), el Presupuesto General de Regalías (aprobado en primer debate), la Reforma al Código Electoral (aprobada en segundo de ocho debates), la jurisdicción agraria (aprobado en segundo debate) y el Acuerdo de Escazú, aprobado y conciliado.
Reforma tributaria
El Gobierno aspiraba a que la reforma le permitiera recaudar $ 25 billones anuales, pero tuvo que negociar con los partidos y renunciar a su intención de cobrar impuesto a las pensiones más altas y cobrar menos tributos de los que pensaba obtener del sector de los hidrocarburos. En conclusión, la reforma recaudará $ 20 billones al año.
El proyecto se enfocó en disminuir exenciones tributarias a algunos sectores y personas de altos ingresos, y aumentar el recaudo de recursos, necesarios para solidificar un robusto sistema de protección social. Fue aprobado por amplias mayorías en las comisiones, pero con duras discusiones en plenarias, en donde los partidos aprovecharon para renegociar su apoyo al Ejecutivo. También conservó, aunque con ajustes, pilares básicos como el de la lucha contra la evasión fiscal, que tendrá más castigos y hasta cárcel en casos de reincidencia.
Fue una reforma respaldada por la OCDE y cuestionada por la oposición política (Centro Democrático) y líderes gremiales como Bruce Mac Master, presidente de la ANDI. El contexto internacional tampoco era favorable a la iniciativa. El desplome de los precios internacionales del petróleo, la disputa comercial entre China y Estados Unidos, las consecuencias económicas de la pandemia de covid-19 y la invasión de Rusia a Ucrania, sumados a algunas declaraciones preocupantes del equipo de gobierno de Petro, ayudaron a debilitar la moneda colombiana al punto que el dólar superó los $ 5.000. Aunque la subida del dólar puede favorecer los ingresos provenientes del petróleo, también encarece la deuda externa y pagar ese sobrecosto se puede llevar una parte importante de los recursos adicionales que se recaudarán con esta reforma.
A este contexto retador se adicionó la fuerte presión de César Gaviria, director del Partido Liberal, quien criticó la reforma y amenazó con retirarle su apoyo, llevando a Petro a acceder a modificaciones como la eliminación del impuesto a las pensiones altas y una nueva fórmula para que la tributación al sector de hidrocarburos no fuera tan alta como originalmente se buscaba.
Reforma política
Según el gobierno, se pretende acabar con el clientelismo electoral y otras prácticas de corrupción en las elecciones. El proyecto incluye financiación estatal para campañas y listas cerradas obligatorias con paridad de género, y también artículos muy criticados como mayor facilidad para que los congresistas cambien de partido y también para que puedan ingresar más rápidamente a cargos en el gobierno.
La oposición ha sido en general débil ante el proyecto. Algunas de sus voces más importantes han sido Paloma Valencia (Centro Democrático) y David Luna (Cambio Radical). En el caso de la primera, su postura ha sido particularmente crítica frente a que la financiación de las campañas políticas sea responsabilidad del Estado. En el primer debate apoyó que los privados pudieran seguir aportando y logró incluir un artículo en el que se eliminan los conflictos de interés para los congresistas cuando reciben dinero de estos. La mayoría del articulado ha pasado sin mayor problema los primeros debates.
Los partidos de gobierno, por su parte, han votado el proyecto de manera disciplinada, aunque en temas específicos se dividan, dado que los tradicionales no tienen la misma visión que los movimientos alternativos respecto a puntos como el de los conflictos de intereses en las campañas, por ejemplo.
Otro de los temas de mayor expectativa en esta reforma es el de la adopción del voto obligatorio durante dos elecciones, aprobado en la Comisión Primera de Senado por propuesta de Cambio Radical. ¿El argumento? Razones pedagógicas. La plenaria de Senado lo hundió gracias a una mayoría conformada por opositores e independientes (incluyendo Cambio Radical), liberales, conservadores y la mayoría del Verde.
Lleva dos debates y, por ser reforma constitucional, debe surtir los seis que le faltan antes del 20 de junio del próximo año.
“Paz total” y la Ley de Orden Público
El proyecto de ley de paz total modifica la Ley de Orden Público (Ley 418), que existe desde 1997 y cada cuatro años es renovada por el gobierno de turno para adelantar diálogos con grupos armados organizados; es así, el principal marco jurídico para concretar la bandera de la reconciliación, una de las más importantes del gobierno Petro. Por medio de esta iniciativa se abrirán dos procesos: uno que engloba la posibilidad de negociar acuerdos de paz y otro que busca el sometimiento a la justicia de grupos ilegales distintos a las guerrillas. El proyecto autoriza una nueva oportunidad para las disidencias de las Farc y, lo que ha sido ampliamente criticado por los negociadores del proceso de paz anterior, también para Iván Márquez.
La propuesta de conceder indulto a los jóvenes presos de la Primera Línea fue excluida del articulado, pues la oposición la calificó de “impunidad”. También fue rechazada la idea de habilitar a los departamentos para adoptar un impuesto en pro de la seguridad y convivencia ciudadana, y crear una sobretasa predial en los municipios con el mismo fin.
La que sí se salvó fue la creación de un “servicio social para paz” (complementario al militar obligatorio), pues fue aprobada en la Cámara y los conciliadores de Senado (Ariel Ávila e Iván Cepeda) se acogieron al texto de esa corporación. La eliminación gradual del servicio militar obligatorio fue excluida de esta ley y se presentó de manera independiente en un nuevo acto legislativo que avanza en el Congreso.
Ley de Presupuesto del Gobierno
La Ley del Presupuesto General de la Nación (PGN), presentada por una cuantía de $ 391,4 billones, fue radicada en un contexto de déficit del 5,6 % heredado del anterior gobierno. De hecho, el ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, consideraba subestimada la cifra de déficit porque no incluía la deuda por responsabilidades del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), que alcanzó los $ 25,4 billones.
El pronunciado incremento de la deuda relacionada con la estabilización de los precios de los combustibles está asociado al crecimiento del precio del petróleo Brent, que llegó a registrar cotizaciones diarias de hasta US $ 122 por barril, como resultado de la guerra en Ucrania. En este sentido, la propuesta de Ocampo surgió considerando la elevada inflación, la desaceleración de la economía mundial y la necesidad de mejorar la situación fiscal (en especial en lo relativo a recuperar el grado de inversión).
El presupuesto presentado por el gobierno Petro prevé un aumento de la inversión y el gasto en pensiones, nómina y transferencias en un contexto de elevada inflación, que genera pérdida de poder adquisitivo y afecta especialmente a las poblaciones más vulnerables. Preocupa especialmente el aumento del 25 % en los precios de los alimentos.
El proyecto superó rápidamente la discusión en comisiones terceras y cuartas Cámara y del Senado. Un mes después fue avalado sin cambios por las plenarias de la Cámara (144 votos a favor y trece en contra) y del Senado (71 votos a favor y siete en contra).
Otras iniciativas del Gobierno Petro
El proyecto de reforma constitucional para reducir el salario de los congresistas fue aprobado en segundo debate, con el respaldo de las mayorías en la plenaria del Senado. La regulación del cannabis de uso adulto, que requiere la modificación de un artículo de la Constitución, fue aprobada en segundo debate en la Cámara. Deberá superar seis debates adicionales para terminar su trámite y convertirse en acto legislativo.
Otra iniciativa con amplio respaldo de la opinión pública es la que busca reducir los periodos de receso del Congreso. La reforma constitucional propuesta establece que el primer período de sesiones no cambie (del 20 de julio al 16 de diciembre), pero que el segundo aumente dos meses y vaya desde el 16 de enero al 20 de junio. Esta idea ya avanzó hasta superar el segundo debate.
Por otro lado, la Comisión Primera de la Cámara aprobó en primer debate, el proyecto que regula la eutanasia en el país. Con 25 votos a favor y tres en contra, en Congreso avanza en la creación de un marco normativo para este tema que ya había sido permitido por la Corte Constitucional.
Algunos proyectos que han llamado la atención tienen que ver con la protección a los animales. Se han radicado iniciativas relacionadas con la prohibición de las corridas de toros (archivada el 1.° de noviembre por la ausencia de algunos miembros de la coalición de gobierno), las peleas de gallos y otras que propenden por la protección de las mascotas. También se han presentado proyectos que prohibirían el “fracking” y ampliarían la protección de los páramos. Finalmente, la agenda LGTBI+ no ha sido prioridad ni la política pública que garantice el aborto libre, como lo ordenó la Corte Constitucional.
* Con el apoyo del equipo de Congreso Visible de la Universidad de los Andes: Beatriz Helena Gil, Edisantiago Gutiérrez, Santiago Mendoza Gamboa, Juanita Muñoz Cubillos, Melissa Téllez, Daniela Mariette Romero y Carlos Cano.
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