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Una de las grandes novedades de estas convulsas elecciones generales en Perú será la elección de legisladores para un Congreso que vuelve a ser bicameral luego de más de tres décadas. Por eso, en la extensa tarjeta electoral, los ciudadanos deberán marcar su opción no solo para diputados, sino también para senadores.
En casi la totalidad de la historia de Perú, desde su independencia en 1821, el Parlamento había sido conformado por dos cámaras. El cambio ocurrió con la Constitución de 1993, redactada bajo el régimen autoritario de Alberto Fujimori, quien en 1992 concretó el llamado ‘autogolpe’ en el que disolvió el Congreso, el Poder Judicial y otras instituciones.
Ese modelo se mantuvo hasta que, en marzo de 2024, los legisladores aprobaron una reforma de 53 artículos de la Carta Magna, incluyendo el restablecimiento de la bicameralidad y la posibilidad de reelección para los congresistas.
Sin embargo, la nueva experiencia promete ser distinta a la que existió desde el regreso a la democracia y la sanción de la Constitución de 1979. Ese Congreso bicameral (hasta su disolución a manos de Fujimori) contaba con dos cámaras simétricas, ambas con posibilidad de proponer proyectos legislativos.
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Bajo el nuevo formato –que entrará en vigor tras las elecciones, con el inicio del nuevo ciclo legislativo, el 28 de julio de 2026–, las funciones de cada parte estarán más definidas. Mientras Diputados se encargará de proponer y aprobar en primera instancia los proyectos de ley, el Senado podrá aprobar, rechazar o modificar esas propuestas.
Además, en un país acostumbrado en su historia reciente a la destitución de presidentes a manos del Legislativo, ese proceso tendrá ahora dos etapas. La denominada “vacancia presidencial” será primero propuesta por los diputados y, si es aprobada, será debatida por los senadores, que tendrán la última palabra. En ambas cámaras, será necesaria una mayoría de dos tercios para que la moción sea respaldada.
En tanto, la cámara alta también tendrá la potestad para designar magistrados del Tribunal Constitucional, directores del Banco Central y al contralor general, entre otras autoridades.
¿Una modificación a espaldas de la ciudadanía?
El debate sobre la bicameralidad del Congreso ha sido recurrente en los años recientes de Perú. De hecho, esa posibilidad había sido puesta a consideración de la ciudadanía en un referendo en 2018, que contó con un rechazo contundente: el 90% de los votantes dijo no al Parlamento de dos cámaras y el 85% votó en contra de la reelección de los congresistas.
Sin embargo, solo seis años después, la modificación legislativa se llevó a cabo por decisión de los parlamentarios.
Kathy Zegarra, analista e integrante de la Red de Politólogas, remarca a France 24 que “el voto popular mostró con contundencia que la ciudadanía no quería una segunda cámara”, postura que “se debe en gran parte al gran descrédito que tienen los parlamentarios”, quienes, de todas maneras, “han considerado que, a pesar del referendo, era mucho más importante tener dos cámaras”.
“Entonces, este proceso, que ha sido legal porque se ha respetado el proceso para cambiar la Constitución y volver a la bicameralidad, no está legitimado realmente. Es decir, es legal porque se han cumplido las reglas, pero no ha sido respaldado por la ciudadanía, sino más bien ha sido a espaldas de la voluntad ciudadana”, subraya.
Por su parte, César Delgado-Güembes, profesor de Derecho Parlamentario en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), asegura a este medio que “más allá del uso de justificaciones formales que pretenden apoyarse en las ventajas o beneficios de concederle al electorado mejores opciones representativas”, la decisión de los parlamentarios estuvo guiada por “el botín para quienes acceden al Estado”.
“Los argumentos formales, jurídicos, políticos o sociales solo encubren los resortes efectiva y materialmente utilizados para copar, mantener y asumir mejores cuotas de poder, con las mayores oportunidades que permite explotar un régimen bicameral”, sentencia.
El nuevo Congreso frente a la crisis de representatividad
Frente al escepticismo, los defensores del nuevo Congreso bicameral aseguran que contribuirá a un proceso legislativo más robusto y a ampliar la representación ciudadana, en medio de la crisis y la desconexión que muchos peruanos sienten hacia la clase política tras años de inestabilidad.
Kathy Zegarra asegura: “Muchos expertos hemos dicho que es positivo en términos de representación generar dos cámaras” porque, bajo el régimen que llega a su fin, “tenemos un Congreso muy pequeño, que además hace un trabajo de dos cámaras”.
En tanto, César Delgado-Güembes señala que “el modelo bicameral puede favorecer idealmente mejores posibilidades e índices de representación entre el electorado y los representantes” y “nominalmente, la lógica propone que, a mayor número de escaños, la relación de representatividad también se optimiza, porque hay más espacio para que la pluralidad se integre en el Estado”.
“De otro lado, la existencia de dos cámaras, en vez de una sola, genera algún tipo de control interorgánico, mayor capacidad de revisión de los actos corporativos y mayor espacio para evaluar las consecuencias de las decisiones que se adopten desde el parlamento”, añade el también exoficial mayor del Congreso, máximo funcionario administrativo del Legislativo.
Sin embargo, ambos analistas coinciden en separar la teoría de la práctica sobre este sistema. Zegarra se dice “muy en contra de pensar que solamente las normas, es decir, las reglas del juego, modifican mágicamente el actuar de los actores, de la élite política” y advierte: “No creo que estos cambios vayan a generar necesariamente una mejor representación”.
“El Senado va a tener 60 miembros, con lo cual es también muy pequeño, y no se ha cambiado el número de diputados, se ha mantenido en 130, que era parte de los problemas. Por ejemplo, un limeño no tendría claro quién es su representante, porque existen muchos. Del lado opuesto, una persona de Madre de Dios solo tiene un representante. Persiste este problema de que existen muy pocos parlamentarios, esto no ha mejorado necesariamente con la bicameralidad”, alerta la politóloga sobre el reparto de las bancas por jurisdicciones.
Asimismo, Delgado-Güembes agrega que las ventajas y el funcionamiento del nuevo sistema dependen de que “quienes accedan a los puestos representativos cuenten con las competencias mínimas indispensables”, algo que, según él, no ocurre con “los representantes que postulan los partidos políticos” en Perú.
Si bien rechaza que exista una “opinión colectiva y general” atribuible a la “ciudadanía” en su conjunto, el autor del libro ‘La bicameralidad a partir del 2026’ señala que “la mayoría de los grupos de interés” apuntan que “los niveles de desconfianza” hacia los congresistas “no disminuirán” sino que es posible que “aumenten y se precipiten a un abismo quizás aún insondable”.
Para el profesor de Derecho Parlamentario, “el gran problema” es que, con “los altos niveles de desaprobación de quienes gobiernan o representan, y con la paupérrima calidad de la oferta política (casi 40 partidos políticos en disputa), el sistema electoral tiende a generar un embudo mecánico para evitar la pluralidad”.
“El efecto o impacto es la sobrerrepresentación en el Estado (comparativamente pocos partidos llegan al poder) y la subrepresentación electoral de la población, que queda sin representantes válida y efectivamente preferidos con el voto”, amplía Delgado-Güembes.
“La bicameralidad, lejos de ser una solución al problema central de la irrepresentatividad de la población, la agudizará, y habilitará más oportunidades y actos de copamiento, de dispendio, de aprovechamiento y de corrupción“, cierra el analista.
Un Senado “fuerte” y un Ejecutivo “frágil”, ¿cóctel de más inestabilidad política?
Si bien el nuevo modelo parlamentario prevé que cualquier proceso de destitución del presidente impulsado en el Congreso sea más prolongado que el actual, el cambio de esquema por sí solo no vaticina una mayor estabilidad política para Perú, un país que ha tenido nueve mandatarios en una década, cuatro de ellos depuestos por el Parlamento.
Bajo el formato que comenzará a regir en julio próximo, los dos analistas consultados por France 24 coinciden en señalar que el Senado tendrá una posición fuerte y, en cierta medida, será el rector de un régimen peruano que, sostienen ambos, no es presidencial sino un “presidencialismo parlamentarizado”.
“Probablemente continuemos con este ciclo de inestabilidad política porque el próximo presidente o presidenta de Perú no va a tener mayoría en las cámaras”, explica Kathy Zegarra, quien asevera que, aunque “los ciudadanos eligen a un presidente por cinco años”, ellos “saben que no necesariamente va a terminar su mandato”, mientras que “la bicameralidad ha hecho que el Senado sea una cámara muy muy fuerte” con “más capacidad de resistencia que el propio Ejecutivo”.
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César Delgado-Güembes describe el nuevo ordenamiento parlamentario bicameral como “un régimen excepcionalmente asimétrico”, en el que “el Senado es una cámara con amplios poderes de control normativo”, tanto sobre Diputados como sobre el gobierno, porque la cámara alta “controla el uso de los decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados internacionales ejecutivos y regímenes de excepción, que aprueba el gobierno”.
“El riesgo, en este contexto, es que, si el gobierno carece de mayorías o alianzas suficientes en el Senado o en Diputados, queda en una situación alta y sensiblemente muy frágil frente al parlamento”, advierte.
Frente a esto, Zegarra recuerda que “los parlamentarios no han querido regular o aclarar qué significa ‘incapacidad moral permanente’ (argumento para la vacancia presidencial), por lo que la caída de un gobierno básicamente es una suma aritmética”.
La integrante de la Red de Politólogas añade como otro ítem de potencial inestabilidad la naturaleza misma del proceso electoral. Indica que “en muchos casos ha habido desconocimiento de la aprobación de la bicameralidad” entre muchos peruanos, a lo que se suma la extensa oferta de partidos en los próximos comicios “con esta acta electoral que parece más una sábana”. Por esa razón, afirma, “mucha gente no sabe cómo se va a elegir al Senado”, lo que “genera mucha confusión y también desconfianza”.
“Creo que, más allá de la inestabilidad que vamos a tener que enfrentar en los próximos cinco años, vamos a tener que enfrentar otro tipo de crisis que tiene que ver con discursos de fraude. Esta acta electoral es bien complicada, es nueva, es gigante, genera mucha confusión y yo creo que vamos a estar en una elección bien compleja”, justifica Zegarra.
En este contexto, concluye Delgado-Güembes, “si de alguna estabilidad cabe hablar, sería la estabilidad que estaría en manos del Senado: confiar o desconfiar”.
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